日本社保体系建立及养老产业发展对我国的启示

安邦集团 2019年5月8日 《公共关系办公室》

摘要

改革开放后,中国伴随着计划生育政策的实施,人口结构发生了很大变化,逐渐成为人口老龄化发展速度最快的国家之一。可是老人福利相关的法律体系建设、养老设施、养老产业的滞后发展,将会给中国城市、社会、经济的可持续发展带来挑战。而日本经过近近70年的发展,建立了一套完善的社会保障体系,并通过一系列的养老政策与制度的构建,养老方式由单一专业化向多元普及化的趋势转型、推动养老产业向社会化、市场化、产业化发展。对处于新旧动能转型期的中国而言,如何结合自身国情,尽快探索出适合中国的养老之路,使之成为有利于社会发展,促进经济成长的又一新兴产业,不断满足老年人持续增长的养老服务需求,是实现中国全面建成小康社会的一项紧迫任务。

本文通过对日本社会保障体系的建立及养老产业发展的考察,得到以下启示:第一国家层面要确立养老服务业既是事业也是产业的战略理念;第二要构筑国家层面统一的社会保障体系与运营平台;第三要完善老人福利的相关法律体系建设; 第四要加强养老产业专业人才培养标准体系建设;第五制定养老产业行业标准及进入准则的立法;第六国家、省市县级政府的责任分担要细化。

关键词:老龄化;日本社保体系;养老设施;养老产业;中国社保体系;新经济体

社会保障制度产生于18世纪90年代,至今为止,世界上150多个国家建立了社会保障制度。社会保障制度是现代社会的一项基本制度,其建立以及是否完善已经成为这个国家社会文明进步的重要标志之一。二战后的日本,随着经济的快速发展,经过近70年的改革发展,建立了一套行之有效的社会保障制度,最终形成了有日本特色的社会保障体系。并在此基础上,日本的养老产业有了完善的发展,成为当今日本社会经济发展的主要服务产业之一,成为日本社会稳定的重要因素。

虽然中国现在已经是世界第二大经济体,但是中国正成为人口老龄化发展速度最快的国家之一。据国家统计局的统计2015年中国总人口达到13.75亿,而65岁以上的人口达到1.44亿,约占总人口的10.5%左右,中国已经开始迈入老龄化社会 ,据联合国预测2050年中国的老龄人口将达到4.8亿左右,几乎占全球老年人口的25%左右。而中国的社会保障制度经过近几年的改革发展,虽然取得了一定的进步,可是社会保障水平与经济发展水平以及老龄人口的快速增长态势并不匹配。不完善的社会保障不仅不适应市场经济发展的需要,也将会给中国社会的可持续发展带来挑战。中国应该建立什么样的社会保障制度,日本的发展经验能为中国社会保障体系的建立与养老产业的发展提供一定的借鉴意义。

一、 日本社会保障体系的建立

1.社会保障理念的提起与深化

日本社会保障理念是第二次世界大战后,在驻日联合国军总司令部(简称GHQ)的强力指导下,得到确立,并随着经济的快速发展逐渐得到深化。

(1)社会保障理念的确立

二次世界大战结束后,日本的工农业生产效率非常低,农业只达到战前的60%,工业生产只有战前的20%水平左右,民众过着穷困潦倒的生活,为了解决众多贫困民众的生活问题,1945年10月召开了社会保障制度会议,通过了日本第一个社会保障制度《生活困难者紧急生活援助纲要》。由于GHQ认为这个纲要缺少明确的社会保障理念与原则,因此1946年2月根据GHQ的指示,确立了:①对于贫困者,实行无差别、平等的粮食、衣服、住宅、医疗措施,设立全国统一的政府机构;②为了确立了确保该计划的实施从财政上给予援助,明确了政府的责任;③取消了实施救助费用的总额限制的救助保障三原则  。并于1946年10月实施了《生活保护法》,确立了从生活、医疗、助产、就业、殡葬5个方面实施无差别平等的最低生活保障制度。并且,1946年把保障国民的生存权写进日本宪法第25条,也就是说国家的社会保障责任越来越受到重视,1949年9月又增加了教育和住房等救助保障条款。

(2)社会保障理念的深化

在实施《生活保护法》的同时,为了保护儿童以及智障者的权益,制定了《儿童福祉法》与《身体障碍者福祉法》。由于这三部福祉法的实施,大多数社会弱势群体的权益得到了保障。

可是,从1938年开始实施的国民健康保险制度,主要是为保障农村住民而实施的制度,实行的是自由加入的方针,到1955年参加国民健康医疗保险者约占总人口的68.1%,可是仍有3000多万人口没有参加医疗保险,这些人口主要以城市里中小企业的劳动者为主 。鉴于此种情况,随着经济的快速发展,为了公正平等地保障全体国民的生存权,日本深化了社会保障理念由救济贫困者向全国民保障转变。1961年4月开始实施《新国民健康保险法案》,强制性地要求国民都必须参加国民健康保险。1961年4月实施了国民负担的福祉年金制度,由此日本开始了“国民皆保险、国民皆年金”的社会保障制度。

2.社会保障政策的发展与演化

随着经济的发展以及社会环境的变化,日本的社会保障政策在不断地改革与完善,社会保障制度也逐步得到了完善。

20世纪60,70年代,是日本经济高速发展的黄金期,日本政府在充足财力和欧洲福利国家思潮的影响下,开始告别“生产第一”的原则,而以重建国民生活为目标,提出了全面可提高社会福利水平,扩大社会保障范围,充实社会保障内容,提高社会保障标准的社会保障政策。扩大了社会保障预算,不但真正实现了全民养老保险和全民医疗保险适度。1972年、1973年确立了《儿童津贴制度》与《老人医疗制度》,1973年又被日本成为“福利元年”,日本的社会保障制度初具规模 。

可是,1973年第一次石油危机的爆发使日本经济遭受到了重创,结束了快速经济增长模式,也使日本依靠经济成长迅速建立起来的欧洲国家的“高福利”社会保障模式,因财政压力举步维艰。日本政府以及学界开始对“欧洲的高福利的福利国家模式”、“优先发展社会保障的防针”和“高度集权的福利行政”等政策进行了反思和批判。向“强调社会福利分权”、“重视发挥家庭和民间资源”、“中福利中负担”的社会保障道路转型,开始积极构建日本型社会保障制度 。并通过了《雇用保险法》、《老人保健法》与修订后的《国民健康保险法》、《厚生年金法》等法律制度,进一步调整了国家、地方政府和个人在社会保障事务上的权利义务,减少财政负担 。

20世纪90年代,随着日本经济泡沫的破裂,社会保障制度所面临的压力和危机与日俱增,再加上少子化、老龄化趋势的加剧,使得日本社会的人口结构和家庭结构发生了重大变化,社会保障给付的需求激增,为了应对挑战,日本政府加大了对社会保障制度体系的改革力度。提出了“全民社保,全民支持”的新理念,重新探讨给付与负担水平。提出了政府、企业和民众共同参与,建立一个可持续的社会保障制度体系。改革的总体方向是:努力抑制社会保障财政支出的过度膨胀,减少中央财政赤字。在考虑国民承受能力的前提下,逐步提高保险金缴纳率,引进“受益者负担”的原则,实行费用征收多元化。倡导社会保障事业的社会化,重视各社会团体和家庭在社会保障中的作用 。

3.社会保障体系的构成

经过不断的改革与发展,日本社会保障制度已经形成了一个种类繁多,结构复杂的综合体系。从内容上来看,已经形成了现在的社会保险、社会救济、社会福利、公共卫生医疗、老人保健、军人优抚、战争受害者救援的7大领域的社会保障制度,以及包括住房、雇用等相关政策在内完善的保障体系 (表1)。从具体政策上,日本社会保障政策主要利用了保险原理,以医疗保险、养老保险、失业保险等作为制度主体来实现政府对社会各阶层群体的福利保障。

表1:日本社会保障体系




障 社



险 a. 医疗保险:包括职业型医疗保险与地域型医疗保险

b. 养老保险:包括国民年金、厚生年金等

c. 失业保险:一般的失业保险与船员失业保险

d. 灾害保险:一般的灾害保险、船员灾害保险、国家公务员灾害保险等

e. 介护(护理)保险

社会救济 对贫困家庭和个人的经济扶助

社会福利 残疾人、老人、儿童、母子单亲家庭相关的福利

公共卫生、医疗 结核病、精神病、毒品、传染病、下水道、垃圾处理

老人保健 老人医疗等

军人优抚 给与军人的补助待遇

战争受害者救援 给与因战争受到损害的补助金

相关

制度 住房政策 公营住房的建设

雇佣政策 面向失业人员的雇佣政策

资料来源:日本国厚生劳动省, 安邦智库(ANBOUND)整理。

(1) 医疗保险制度

医疗保险制度是日本最早设立的保险制度,主要有健康保险、国民健康保险、老人保健制度和几个共济组合所设置的医疗保险制度所构成。

健康保险的保险对象是各个事业单位的在职员工,在他们及其抚养人员伤病、分娩、死亡的时候支付保险金。保险金的给付按照收入来确定,个人缴纳的保险费与其收入成正比。保险经费来源于国家、单位、被保险人三方,其中单位和个人各缴纳工资的4.2%,其余不足部分由国家进行补助。

国民健康保险的保险对象是从事农业、个体经营者、小企业雇员、无业人员。其保险人是市、町、村各级政府和企业建立的国民健康保险组合。保险费的交付是以征税的形式来实现的,根据每个家庭的收入、资产和被保险的人数来决定缴纳保费的金额,低收入家庭给与适当减免,并且政府负担保险费用的一部分或全部的管理费用。工薪族的医疗费负担额度由原来的20%提高到30%;3岁以下的儿童医疗费负担额度统一为20% 。

老人保健的保险对象经过改革,医疗费负担额度在10%的老年人由70岁以上提高到75岁以上,高收入老年人负担额度提高到20%;而2006年的改革,进一步提高了老年人医疗费负担比例,规定从2008年4月起所有70-74岁的老年人负担都由10%提高到 20%。其保险费用由中央政府负担70%,地方政府承担30% 。

共济组合制度的保险对象是国家公务员、地方公务员、教师及其家属,并且加入的是国家公务员共济组合、地方公务员共济组合、私立学校教职员工共济组合等不同的组合团体。保险的内容即为保险人提供医疗、意外灾难的救助服务。保险费的缴纳是由各组合成员的年龄构成、平均收入和赡养人口的数量来决定的,其整个支付制度的原则是收支平衡。

(2) 养老保险制度

日本的养老保险制度又称为年金制度,由国家建立并运行,目的是向那些因老年、残疾、死亡而失去收入保障的体力劳动者支付年金,以保障受保人或受保人的家属的生活。主要由国民年金、厚生年金和其它共济年金三部分构成,年金保险作为一项公共福利事业具有强制性,所有企业和团体都必须参加保险。

国民年金制度是向全体国民支付共同基础年金的全国一体化制度。这个制度的保险人是政府,保险对象为20岁以上60岁以下的拥有日本居住权的所有人,60岁以上不满65岁的在日本国内没有固定住所的或享受其它老人退休年金的老人,也可申请为该制度的被保险人 。

厚生年金中的“厚生”在日语中是提高生活水平、增进健康的意思。这个制度的保险人是日本政府和厚生年金基金,保险对象是65岁以下的企业在职职工,厚生年金的保险金由企业和员工分别承担50% 。该项制度设立的目的是稳定在职职工及其家属的生活,在他们退休、年老、残疾、死亡时给与一定的保障。

各种年金包括企业年金、共济年金、福利年金。企业年金是公共年金制度的很好补充,满足了老年人的多样化需求。共济年金的保险对象是各共济组合的成员。福利年金的保险对象是70岁以上的由各种原因没有或者享受很少的年金的老人,其保险金的来源是税金。

(3) 失业保险制度

二战后,为了应对高失业率压力,维护失业者的基本生活水平,日本政府于1947年2月颁布了失业保险制度。失业保险的保险对象一般以企事业单位的劳动者为对象,以企事业为单位加入。除农林水产业中五人以下的个体经营企业为任意加入单位外,其余的所有行业、所有企事业单位劳动者均为强制加入对象。就业保险金支付主要包括基本津贴、学习技能津贴、寄宿津贴、伤病津贴等。保险所需费用由政府、企业、被保险人共同承担。保险费用由企业和被保险人各负担50%,为了适应经济发展和失业结构的变化,1974年12月,国会通过了《雇用保险法》替代原有的《失业保险法》,日本政府更加重视预防失业、加强就业培训。日本已经建立了主动型雇用保险制度以预防失业,促进社会再就业。

(4) 儿童津贴制度

日本的儿童津贴创建于1972年,实行的是企业责任和援助相结合的双重保障制度。根据1991年修订的《儿童津贴法》规定,保险对象是日本低收入家庭的儿童,在职职工的保险费用由企业、国家、地方政府三方共同来承担,而为公务员家庭设立的儿童特别津贴的保险费用由中央政府或地方政府来承担。

4.日本社会保障政策的影响评价

社会保障思想源于人类趋利避害的本能,社会保障制度的诞生则是人类文明的标志,社会保障制度也被学者称之为经济社会发展的“稳定器”、“安全网”。日本作为后起之秀,现代社会保障制度建立起步虽晚,但是其发展速度和成就是引人瞩目的,这一制度为日本社会平稳发展提供了重要保障。

首先,日本社会保障制度缓和了社会矛盾。社会保障体系的建立为整个日本社会提供了一个稳定的社会环境。日本的失业率、犯罪率、劳资冲突等都低于欧美国家。同时,日本通过社会保障制度实现社会资源的再分配,调节了分配过程中由于收入差距的原因而享受社会福利的公平性,形成了稳定的利益协调机制,缓解了不同利益团体的矛盾 。因此,日本是现在世界上贫富差距相对较小的国家之一,也是社会环境和秩序最稳定的国家之一。

其次,保障了国民生活水平。日本社会保障制度提出之初就是要达到“救贫”、“防贫”的目的。但随着经济的发展,日本不断通过社会保障政策的改革,社会保险、国家扶助、社会福利、公共卫生医疗、老年保健等制度也不断得到了完善,很好地满足了国民物质生活和精神生活的需求 。正是确立了“全民年金、全民保险”理念,才让国民的养老、看病没有了后顾之忧,解决了百姓再日常生活当中的烦恼。

再者,有效地调节了社会再分配,维护了社会的公平。市场经济发展过程中,由于竞争因素存在,为了争取效率必然会造成社会财富在初次分配过程中向少数人积聚。但是过度的贫富差距无论是从经济的良性发展还是社会的稳定发展来看都是无益的。日本正是通过社会保障的手段弥补市场经济发展的不足,进行社会资源再次分配,尽量增强社会的公平性,让民众可以普遍地享受到社会经济发展的成果,获得社会归属感。

总之,日本社会保障体系的建立,从整体上来说实现了对经济社会的“调节”和“保障”。调节了社会公平与效率的关系、不同利益团体的冲突和矛盾、国民收入分配与再分配,保障了经济社会稳定发展和国民生活,实现国民“人人有所保、人人有所医”的国家社会保障理念。

二、日本养老产业的发展

1.养老理念的确立

《生活保护法》、《儿童福祉法》与《身体障碍者福祉法》三部福祉法的实施,大多数社会弱势群体的权益得到了保障,在此情况下,GHQ认为有必要制定一部保护社会福祉事业发展的相关法律 。根据GHQ的提案,1951年6月日本政府颁布了《社会福祉事业法》,明确阐述了有关社会福祉事业的发展框架、国家的职责、民间团体的自立性、专门人才的培养等理念 。

日本伴随着全方位的社会保障制度体系的建立,以及专家学者对未来人口老龄化发展趋势的研究预测,提出了单纯依靠家庭或国家养老的模式已经不能满足日益增长的老年人需求的观点。因此,通过立法确立了“养老不但是家庭责任,也是国家、社会的共同责任”的战略性养老理念。养老理念的确立推动了了养老产业的发展,随着经济社会环境的变化,养老政策在不断地完善,日本的养老产业也得到了的发展壮大。

2.养老政策与养老产业的发展

(1)《社会福利事业法》及《老年福利法》

20世纪50年代在GHQ的指导下,日本初步确立了养老政策,为了保障养老事业的发展,颁布了《社会福利事业法》,为利于老年人的福利设施即养老院的发展提供了法律保障。而此后随着养老是国家、社会责任的政策转变,颁布了《老年福利法》。从法律层面上进一步扩展了养老设施的类型,创设了以照护服务为主的老人护理之家,特别护理中心和老人休养中心等设施。

(2)社会福利设施紧急建设5年计划

进入80年代,日本开始步入老龄化社会,为了应对老龄人口的增加,政府开始改革养老政策,制定了“社会福利设施紧急建设5年计划”。鼓励居家养老,同时为了解决低收入阶层的养老问题,建设了大量以低消费养老院为主的政府性养老设施。并且在这个阶段兴建了许多以日常生活照料为主的老年人福利中心、短期收容中心和日间护理中心等养老设施。并且实施了医护养老政策,颁布了《老年人保健法》,各大医疗团体开始参入到养老行业,医养结合的老年保健设施逐渐兴起。

(3)“黄金计划”

而进入90年代后,由于经济的衰退以及高龄少子化的双重压力,政府进一步推出了旨在满足老年人长期照护需求的“高龄保健福利推进10年战略政策(即黄金计划)”的养老政策。鼓励民间资本参与特别养护老人之家等养老机构的建设,诸如老年人关怀中心、老年人生活福利中心、社区老人中心、老人医院、疗养型医疗中心等。推动了养老设施与医疗保荐机构的有机融合,以及社区老年人福利设施的广泛发展。

(4)“黄金计划21”

随着老龄化的快速发展,面对养老设施严重不足的问题,1999年又推出了“黄金计划21”的养老计划。推出了重点为患认知症老年人提供支援服务,鼓励民间资本参与这类养老服务设施的建设,进一步深化了疾病控制事业与社区生活支援服务的发展,鼓励企业参与养老产品的研发等养老政策。因此,这个时期不但养老产业得到了发展,也更带动了更多的企业的转型。如,一部分房地产开发企业开始布局养老产业,还有一些中小企业开始涉足养老产品的开发,同时以老年人为服务对象的观光业等都有所发展。

(5)《护理保险法》

进入21世纪后由于少子化、老龄化的加剧,特别是面对介护养老设施不足的问题,政府实施了放宽社会组织、民间资本参与疗养型护理机构的限制,对养老设施实行法人制的养老政策,颁布了《护理保险法》。更重要的是如表2所示,对养老设施的建设给与各种优惠政策,实行了财政补贴制度,但根据设置主体以及养老设施的类别不同,给与的财政补贴也有差异。总的来看,实行的是国家、地方财政补贴一大部分,设施主体法人负担一小部分的原则(表3),这就很好地推动民间及社会团体积极参与到各种养老事业的发展。并且在法人税、营业税等诸方面实施优惠政策 。并且老年人也可以直接与服务提供方签订合同,根据自身的健康状况以及经济条件自主选择相应的服务。

综上所述,日本以完善的社会保障体系为依托,以及向社会化、市场化、产业化转型,形成了看护型养老、住宅型养老、健康型养老的三种养老模式。日本的老年保障制度,最明显特征是普及化及高标准化:一是在保障范围上,日本有关老年一系列的养老政策与制度构建,养老方式由单一专业化向多元普及化的趋势发展、推动养老产保障的法规涵盖的内容不断扩展,保障全面。二是在保障方式上,日本法律具有强制性。三是在责任承担上,注重保障老年人的权利,在宪法中明确政府要承担的直接责任。这具体表现为两个方面:①是老年人保障由国家统一管理,国家设立专门的行政机构管理老年人事业。是②国家以法律的形式进行管理,在法律中明确规定老年人相关保障的享受条件和支付标准。

表2:财政补贴的设施类别、设置主体及分担额度

设施类别 设置主体 建设费用的分担额度

国家 都道

府县 设置主体

日间托老院 市町村、社会福祉法人 2/3 1/6 1/6

短期托管养老院 市町村、社会福祉法人 2/3 1/6 1/6

一般养护养老院 市町村、社会福祉法人 7/12 1/4 1/6

特別养护养老院 市町村、社会福祉法人 7/12 1/4 1/6

廉价养老院 市町村、社会福祉法人 2/3 1/6 1/6

居家护理支援中心 市町村、社会福祉法人 2/3 1/6 1/6

认知症高龄者综合性养护中心 市町村、社会福祉法人 2/3 1/6 1/6

居家复合型养老服务设施 市町村、社会福祉法人 1/2 1/4 1/4

生活支援设施 市町村、社会福祉法人 1/2 1/4 1/4

小规模多功能型居家护理支援中心 市町村、社会福祉法人 2/3 1/6 1/6

护理预防设施 市町村、社会福祉法人 1/2 1/4 1/4

地域包括支援センター 市町村、社会福祉法人 2/3 1/6 1/6

介护老人保健设施 市町村、社会福祉法人、医療法人、厚生労働大臣認可者 1/2 ― 1/2

认知症高龄者综合性养护中心 医療法人 1/2 ― 1/2

生活支援ハウス 医療法人、厚生労働大臣認可者 1/2 ― 1/2

访问型看护设施 市町村、社会福祉法人、医療法人 1/2 ― 1/2

资料来源:日本国立社会保障·人口问题研究所《社会保障统计年报(2015)》,

安邦智库(ANBOUND)整理。


表3:护理保险制度的费用分担构成

保险费收入(50%) 公费负担(50%) 原则上利用者负担(10%)

第1号被保险者保险费的18% 第2号被保险者保险费的32% 中央财政25% 都道府县

12.5% 市町村

12.5%

资料来源:日本国《社会保障年鉴-2004》,   安邦智库(ANBOUND)整理。


以完善的社会保障制度做保障,日本的养老产业在养老设施配置、人才培养、养老产品研发等方面得到了系统性发展。已经把养老做成了一项能带动经济发展、增加就业、促进技术创新的“银发产业”来发展,涵盖老年住宅、老年金融、家政服务、福利器械用品、文化生活服务,老年生活用品等各个方面,以满足老年人生活多样化、更高层次的需求,是当今日本促进城市发展的主要产业之一。到2016年为止日本建立的养老设施共有5004家,其中养护养老设施923家、轻费养老设施2151家、老人福祉中心1930家。向社会提供的就业岗位由2000年的55万人增长到2015年的约170万人,预计到2025年各种养老服务设施需要大约230多万名护理服务人员 。同时也成为带动城市服务产业发展的一只重要力量,并且社会保障服务开始向包括中国在内的世界许多国家输出。

三、对中国的启示

1. 社保体系

中国的社会保障制度自创建以来,随着国民经济以及城市化的快速发展,经过60多年不断的调整与补充,有了很大的发展,目前已形成了包括:社会救助、社会保险、社会福利、社会优抚在内的五大系列社会保障制度。但与日本相比,国家层面统一的社会保障体系以及具体制度等方面还不够完善。现在,中国正处于社会保障制度改革发展的重要时期,我们的社会保障制度如何改革,如何更好地保障国民基本生活保障需求,如何最大化地实现其效率和公平性,日本社会保障制度的发展经验对我国有着重要的借鉴意义。

(1) 经济发展是社会保障制度发展的基础力量

正如宫岛洋所指出的,一个国家的社会保障制度是由经济来支持的,以经济实力作为基础。因此一般来说,各国的社会保障发展水平和本国的经济发展水平是相互制约的。社会保障水平不足,使竞争中处于劣势的群体缺乏最基本的生活保障,往往造成社会不稳定,影响经济发展。而保障水平过高又会加重业者的负担,削弱经济发展的动力。我国目前正处于经济转型发展阶段,必须保持较高的积理水平,这样的基本国策决定了我国的社会保障水平不可能很高,只能保证最基本的生活需要。所以,要推进社会保障的发展首先就要坚持以经济建设为中心,促进经济健康、协调、可持续发展,是实现社会保障制度改革的基础保障。

(2) 加强法制建设在社会保障制度发展中的保障作用

日本社会制度建设之初就非常重视法制的建设,法律法规的健全性和规范性在很大程度上保障了日本社会保障制度的健全及有效实施。我国的社会保障的法制建设也取得了很大进步,2010年10月通过了《社会保险法》,2011年7月开始实施。《社会保险法》的颁布实施,使我国社会保险制度发展全面进入法制化轨道。但是我国社会保障的法制化建设还任重而道远。主要是因为我国的社会保障建设与其比较具有严重的滞后性,相关的法律法规不健全,更多的是依靠行手段在执行,有很大的随意性。我们要学习日本在社会保障立法上的成功经验,必须重视社会保障立法工作,建设全国统一的社会保障法律体系。不仅要建立一个概括性的社会保险法,还应在社会保障制度的各个方面单独立法,并不断发展和完善,使我国的社会保障制度的实施尽早做到有法可依,有法可循。

(3) 突出传统元素在社会保障制度发展中的作用

日本是个十分重视学习外来文化的国家,包括社会保障制度建设,但是日本并没有在学习过程中丢弃本国的传统,而是建立了日本特色的现代社会保障制度。我们应该学习日本重视传统元素在建设中的重要作用,建设具有我国特色的社会保障制度。我国的传统是以家庭为核心与重点,辅之以邻里互助与亲友想帮,是社会保障制度建设过程中不可或缺的力量。我国是一个发展中国家,国家的财力有限,国家不可能对社会保障制度完全包揽,就更加需要国家、集体、社会、个人共同努力,发展民间互助的传统力量。总之,我国在现代社会保障制度建设中应重视传统保障元素,将其与现代社会保障合理地、有机地融合起来,并努力实现创新,让其为我国的可持续发展保驾护航。

(4) 做好应对老龄化的预防工作

我国已经是一个老龄化的国家,未来我国是老龄化发展最快的国家之一。老龄化对社会保障制度,特别是对医疗保险与养老保险制度将会产生更大的需求和压力。因此,对人口老龄化问题必须给与高度重视,采取一系列行之有效的措施来应对挑战。而日本为了应对老龄化的发展,建立了多层次的养老保险体系很好地满足了不同阶层,不同经济状况的参保人的养老需求,减轻了国家的财政支出负担。因此,我们应积极应对老龄化问题,一方面学习日本建立多层次的社会保障体系,还要建立护理保险制度。另一方面我们应该重点关注弱势群体,处理好他们的社会保障问题,努力促成社会保障全覆盖。

(5) 突出政府在社会保障制度发展中的主导性力量

现代社会保障制度的建立是以政府作为责任主体,通过一定的制度安排和作用机制,以国民收入再分配的方式为本国社会成员再特殊情况下提供基本生活医疗安全保障的行为、机制和制度的总称。日本建立的是偏重于国家责任的社会保障制度。政府在社会保障的建立、运资金筹备等中都发挥着主导作用,这也是日本在二战后迅速建立完善的社会保障制度的重要因素。我国的社会保障制度建设过程中基于基本国情,政府也必须发挥主导作用,这一主导型不仅在制度建设中,更要在资金筹备中,建立一个国家统筹的管理运营平台。减少机构重迭、管理效率低等问题。

(6) 逐步建立一个全面覆盖、突出重点、统一的社会保障体系

日本经过多年的发展改革已经建立了一个覆盖全国各个阶层的医疗、养老保险等社会保障体系。日本的保障理念经历了从以特定“劳动者”为中心到“全民保障”的转型的过程。正是这社会保障理念的转变,为日本经济社会发展迎来稳定的大环境,为日本社会的公平性奠定了基础。我国近几年的社会保障制度取得了重大发展,其覆盖面已经开始从国有企事业单位职工,逐渐延伸到城镇其它经济成分的职工,从城镇扩大到了农村,但是我国社会保障总体上城乡之间、不同区域间的差异过大。即使同市区内不同单位享有的医疗保障资源也有局限性。还种社会福利资源分配不均的不公平性、不合理的状况,不仅剥夺了大多数劳动者应该享有的基本权利,而且对市场经济体制的发展,劳动力的流动和社会安定会带来隐患。已经影响我国经济发展、是许多人对未来生活充满了危机感。我国的城市化在加快,劳动力的流动性越来越大,而社会保障分块管理,地区差异严重影响人们的参保积极性。因此我国应尽快实现社会保障统一化,实现社会保障在不同地区的自由流转。

2. 养老产业

随着经济的发展,中国的养老产业虽有了一定的发展与进步,但据《中国老年人供养体系汇编-(2015)》的统计 ,全国有98.1%的老年人依靠家庭提供生活照料和精神慰籍的服务,只有1.9%的老年人由社会福利机构和社区组织照料养老。目前,大约有1400万老年人有进入福利机构养老的需求,而全国各类养老设施提供的床位只有730.2万张万张,其中社区留宿和日间照料床位322.9万张,每百名老人仅拥有养老床位3.16张 。养老设施需求呈现严重短缺状态,按照目前的节奏,根本无法迎接快速老龄化的挑战。

如何结合自身国情,尽快探索出适合中国的养老之路,使之成为有利于社会发展,促进经济成长的又一新兴产业之一,不断满足老年人持续增长的养老服务需求,是全面建成小康社会的一项紧迫任务。通过对日本社会保障体系的建立及养老产业发展的考察,可以从中得到以下启示。

(1)  确立养老服务业既是事业也是产业的战略理念

日本养老设施发展迅速的一个重要原因,就是经济转型时期,国家通过立法把养老当作一项产业来发展,来推动产业的转型升级。我国虽然非常注重养老事业的发展,也制定了《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》,但国家并没有把养老事业当作一项产业来发展与规划,也就导致我国养老产业的发展与老龄化进程脱节。我国正处于新旧动能转换的世纪阶段,如何挖掘新动能、培育新经济体推动中国经济转型升级,已经成为全国上下的普遍共识。而我国的养老产业就是新经济体,是推动经济发展的新动能,需从国家层面确立养老产业发展的战略理念,这是推动中国养老产业发展的重要因素。全国老龄工作委员会办公室副主任鲍学全指出,中国老年产业的规模到2020和2030年分别达到8万亿和22万亿,分别拉动GDP 6%和8%的增长 。因此,加快养老产业的发展,特别是房地产企业等利用先天优势加快布局养老产业,不仅可以促进产业转型,也有利于解决中国的快速老龄化问题,也能推动城市服务业的发展,提高城市的服务水平,还能促进就业,更重要的是能推动老年产品的研发和消费,从而带动城市经济的可持续发展。

(2)构筑国家层面统一的社会保障体系与运营平台

近年,我国虽然建立了城镇职工基本养老保险制度、城乡居民基本养老保险制度等社会保障制度,但是关于婴幼儿、儿童的医疗保险制度、以及贫困家庭的生育、医疗、教育等诸方面的保障制度并不完善,与日本存在着巨大的差距,还没有建成国民从婴幼儿出生到老的全方位的多层次的社会保障体系。实现十九大提出的“全面实施全民参保计划,完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度;尽快实现养老保险全国统筹;完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度”。就需要构筑国家层面统一的社会保障体系与社会保障运营平台建设,这是保障养老产业发展的基本条件。

(3)完善老人福利的相关法律体系建设

养老事业与养老产业的发展必须要有详细的法律规范作保障。日本养老事业与养老产业取得另人瞩目的成就,靠的是立法先行,在立法保障下,实施改革,并在实践中不断地修改和完善已有的法律法规。中国可以借鉴日本有关老年福祉的法律法规,完善养老事业与养老产业相关法律的建设。我国目前有关老年人保障的法律较单一缺乏系统性。今后,应加快老年社会保障的法制化进程,如《养老保险法》、《老年人福利事业法》、《老年人保健法》、《护理保险法》、《老年人就业保障条例》等法律的立法。老年人法律体系建设的核心是要满足老年人的需要,提高老年人的生活质量以及保障老年人的权利。老年法律保障制度不应被看作是静止的制度,而应该是动态的、随着社会变化不断完善的体系。完善的老年法律体系建设是保障养老产业良好发展、保障老人福利的基础。

(4)加强养老产业专业人才培养标准体系建设

养老产业的兴旺发展,需要专业人才做保障。日本养老产业的专业服务人员需要经过专业知识学习和国家统一的考试,合格后才能持证上岗。拥有强大的专业化人才服务队伍,才保障了老年人在养老设施里享受晚年生活,养老产业的蓬勃发展。而我国现有的养老设施的服务人员很少有受过培训的,导致服务质量也相对差。出现这种状况的原因是由于国家没有重视养老产业的发展,在养老服务人才培养方面缺少专业的教育设施。因此,今后要发展养老产业,首先要解决专业人才培养服务标准体系、教育设施的建设以及高标准的专业化人才队伍的培养。这是保证中国养老产业快速发展的前提条件之一,只有培育足够的专业人才才能为老年人提供优质的服务,满足老年人生活多样性的需求。

(5)国家养老产业行业标准及进入准则的立法

在日本,无论在东京这样的大城市,还是在10万人口左右这样的小城市,同类养老设施的建设标准都是统一的,不会因为城市小、人口少或财政收入低而降低标准,单可以提高标准。设施建设标准,不仅包括房间的面积、人数、设备、洗浴间的面积、配套餐饮标准等,还包括楼内走廊的宽度、电梯的容积、职员人数、医疗保障配置、防火设施、专业车辆等。还制定了社会民间团体以及个人法人进入养老行业的经济门槛。而我国的养老设施建设既没有一个统一的国家标准,即使各个省市也没有一个像样的建设标准。这样即会给老人的日常生活带来各种不便,也给服务人员带来工作上的不便。并且我国在民间团体以及个人在进入养老行业的时候,没有设立进入门槛与标准,就会给养老设施不但带来经营与安全隐患,也给与老年人的生活质量保障带来安心隐患。因此,制定养老行业标准以及确定进入门槛,是中国推动养老产业发展的必备条件。

(6)国家、省市县级政府的责任分担应细化

日本的养老产业得到系统性发展的重要原因之一,是国家与地方的责任分担清晰,并给与养老设施设置主体一定的财政补贴。在增进老人福祉的职责与义务部分的第四条中明确指出“国家及地方政府有增进老人福祉的责任与义务”。并要求“国家及地方政府在制定与老人福祉相关的政策时必须要通过政策反映出第二条规定的基本理念”。这就明确地阐明了老人福祉的责任在国家及地方政府。而我国对于老人福利的责任,责任分担不够明晰。虽然也对养老设施的设置采取鼓励措施,但国家层面既没有给与财政方面的补贴、或者说很少,也没有制定统一的养老设施的建设标准。十九大后各省市在发展养老产业方面采取了积极政策,如江西、广西等都在制定政策开放养老产业的发展,可是各省市采取的财政补助标准非常低,省市县政府的责任分担并不明确,很难推动养老设施的快速发展。