践行安邦智库POD理念的规划项目已颇具规模
  • 工作论文 2022-08-08

《城市开发参考》(每月一期)就是要解决产业的问题,旨在从宏观经济和城市战略发展的角度入手,紧跟城市开发热点,直面城市产业发展中的各种问题,深度剖析中国城市化进程中的城市经济热点、区域产业机会与风险。产品内容包括:规划评估、基础设施改善对区域经济的影响、城市产业选择、区域产业研究等。本文内容主要来源于安邦重点研究报告——《践行POD理念的规划项目已颇具规模》(「城市开发参考」总第163期,2022/5/20)。

目  录

第一、城市要实现更新,首先是理念要更新

第二、POD给“新”的发展模式提供核心理念

第三、POD理念在国内规划项目中的应用已经初具规模

a) 以POD为导向的南京高淳老城区城市更新规划

b) 上海市新城规划让POD理念走进现实

c) POD理念的应用已颇具规模

2016年中央经济工作会议战略性地以“房子是用来住的、不是用来炒的”重新定位了中国房地产市场。这之后,与房地产相关的部门陆续出台了与之相配套的政策,涉及到房企融资、购房者信贷等方面。房地产市场进入了全面收缩的状态,与之相应的各路房企也纷纷遭遇了寒冬。然而,随着中国城镇化进程进入下半程,开启了大规模城市更新的阶段。安邦智库(ANBOUND)研究人员认为,城市更新一定还是房地产业,只是房地产业的内容出现了很大的改变,房地产业投身到城市更新的大市场中,一定还有广阔的空间。

第一、城市要实现更新,首先是理念要更新

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》首次将“城市更新”上升为国家战略,中国城市化进程已经进入大规模的城市更新阶段。在当前“房住不炒”的政策背景下,房地产企业真正在开发层面的项目空间已经很小了。不论是政府、还是房企或是其他主体,想要参与到这样的领域,一定要先对自己的观念和认知进行更新,没有自我认识的更新,就没有工作方法的更新;没有工作方法的更新,是不可能真正实现城市的更新!

过去的房地产的搞法就是平地起高楼,真的就是“房地产开发”。这个词对于形容我们过去几十年的房地产业的发展是非常形象的。楼房像种水稻、种树一样栽下去,高楼就这样成片地起来了。在我国很多的城市都可以看到那种惊人的大楼盘,那些楼盘的体量和占地面积非常大。一个社区、一个楼盘搞得就像一个城市一样,过去的这种状态实际上是不行的。在现在“房住不炒”,城市由增量变为存量发展的大背景下,房地产行业免不了脱离原来的道路。有资深的业内从业者将新城开发与城市更新对比,总结了七点不同:


一是快速与慢速。曾经的大开发基本都是“半个月出策划,一个月出方案”。这样的工作节奏,用在那种面对一片开阔地的“野战”上,可能可以,但用在“小街区密路网”的“巷战”上,是肯定不行的。在城市更新中,一个月可能还没有完成现状调研。

二是产权单一与产权多元。大盘开发的时候,一般来说只要拿到了国有土地使用证,至少在这个时点上,开发商暂时就是这块土地上那个说了算的人。想怎么开发,就怎么开发,只要合乎国家规范,原则上就没问题。但在旧城的城市更新中,要规划、要更新的每一块地和每一间房的产权都是有主的,所以才叫做“多元化的利益主体”。

三是暴利与微利。在大多数情况下,特别是在上一个时代,新区开发都是暴利的。而许多城市更新项目,本身就是政府带有公益性的行为,就算是那些拿给开发商或城投公司去做的城市更新,有一部分做好了也是微利的。如果还抱有从中获得暴利的期望是不切实际的。

四是方案服从计划与计划服从方案。新城开发要做的一切方案,都是在保证进度计划的前提下所能拿出的现实中的最佳方案,一切都以进度为准。一言以蔽之,方案服从计划。但城市更新的方案要一轮轮地改,一直改到各方利益主体都基本满意为止,才能执行计划,需要“谋定而后动”。更新方案如果不好,就不是改得快慢的问题,而是改与不改的问题。简而言之,就是计划服从方案。

五是单一的计划与系统的工程。新区开发是在平地上建城市;而城市更新,是在城市上更新出一个新城市,其难度当然要大得多。总想着用一个大手笔“一招制敌”,在城市更新上是不可行的。城市更新的方案绝不是一两个漂亮的建筑方案可以解决的,必须涉及社会与经济,特别是经济动力方面的系统解决方案。

六是因地制宜与因人施策。如果说过去的旧区开发是因地制宜,而现在的城市更新就是因人施策,既要尊重原住民的利益诉求,又要考虑“新人群”的引入问题。事实上,在城市的更新中,人的更新是一个相当重要的因素。一个城市之所以“老了”,归根结底还是他的人“老了”,只要人不老,城市也就不会老。欧洲那些一直保持繁华的城市中心,从威尼斯到米兰,再从布鲁塞尔到日内瓦,其市中心极少推出大规模的城市更新计划,但这些地方的微更新,却一刻也没有停止过。这些微更新的动力,本质上是这里的“人群”,一直在更新。

七是一个人玩和一群人玩。从前新区开发的甲方就是开发商,乙方就是从设计院到建筑公司,再到销售代理,最后再加上物业管理公司,固定的几家。城市更新的甲乙双方却更为复杂。甲方复杂就是指“相关利益主体众多”,全国各地为城市更新所注册的开发公司中,其股东构成不但有地方政府,还有资本方,以及原住民的各相关利益团体。乙方也复杂,不仅有设计院与建筑公司,各类的评估机构、监理机构、咨询机构,往往会在城市更新的过程中,发挥各自不可替代的作用。

安邦智库创始人陈功先生曾说过:中国的一切问题都是速度问题。在城市化进程快速发展的过程中,过去城市中的一些短板,没有来得及做的,或者是做过头的东西,都可以在城市更新这种未来房地产业的发展过程中得到修正或改善。这样,城市的发展就会变得比较均衡。这是未来房地产业发展的最主要的方向。“后土地经济”时代下,“房地产业”与单指在土地上种楼盘搞开发的房地产不同,在城市更新概念下的房地产改造,以及由房地产衍生出来的多种服务业,是未来房地产业发展的重要方式。

城市更新是一个“新事业”,所以才需要“更新的观念”、“更新的方法”与之相匹配。如果一味地想用过去的“武器”,去打赢未来的“战争”,那只能是一种奢望——更新是必需的,更新也要是全面的,我们不能像从前那样去建设城市,而是需要新的、系统性的方法来对城市的发展做出规范性指引。鉴于此,我国的城市与房地产企业都面临着工作理念和方法的更新。

第二、POD给“新”的发展模式提供核心理念

城市更新这篇大文章,从过去到现在,走过的一条路,实际就是从“扩张”到“挖潜”。城市更新不是简单的拆一批,建一批。如果仅仅是“拆旧建新”,那样的城市更新终究还是房地产开发,不是真正的城市更新。在过去,中国的城市是一种建设性的破坏,我们对待城市是割裂的,是分块的。规划师、建筑师等相关专业人员,对城市的认识都是在节点部位,在某一个节点上可能会有很好的看法,但对城市的整体而言,都缺乏了解,更缺乏必要的把控。这种把控能力是解决城市问题的关键所在,因为城市是一个很大的系统,在这个大的系统里面,各种影响是互相干扰的,是错综复杂的,绝对不是在某一个节点上的认识就可以代替对整个城市的认识。

城市研究这个系统工程,需要我们从系统的角度来看城市研究的方方面面。但是我们实际在操作的时候,并不是按照这样的系统概念去研究城市,也不是在城市研究的基础上来确定城市的发展问题,提出城市的解决方案。还是按照割裂的,分块儿的,分成几类人去处理城市的发展问题,这是今天城市出现各种各样问题的一个重大的原因。

城市研究是整体上的研究,需要组织各个学术团队,有各种知识背景的专家加入。需要打通各个专业壁垒,将不同专业整合起来,并赋予“城市的尺度”,这才是真正的城市研究。真正的城市更新,是要让城市实现一定的社会发展目标。基于城市的系统性、整体性,为了实现城市更新的目标,就必须运用好新的发展理念和规划策略。

2018年,安邦智库(ANBOUND)基于信息分析方法,在长期追踪研究的基础上,提出一套符合我国国情的城市发展哲学——POD(PEDESTRIAN ORIENTED DEVELOPMENT)理念,这是一个从规划到设计,从产业到居住,从街道到消费的全方位城市政策和规划原则的系统集成。POD理念提供的是一个紧密的逻辑关系,以步行系统为核心,建构出高质量的步行街区,以此为基础打造活力中心区,增强商业功能,为城市创造经济价值,提高城市活力。城市居民也因城市环境的改善、生活机能的提升,对城市更有认同感,会因为城市的宜居而获得幸福感。POD原则不但推动了城市更新,而且是确保城市更新,有序、有效、有益的关键核心手段。

具体来讲,针对当下城市建设中的突出问题,POD理念强调以下十四条基本原则:

-以步行道系统为核心,构建城市层级化的活力中心区

-以人文环境设计为重点,实施城市空间的修正

-行人优先的生活品质

-尊重城市的文化感和历史感

-以步行社区为基础,创造城市街道活力

-现代性要服从于人性

-优化公共空间、构建紧凑城市

-公共空间的分享性和交际性

-产业以社会环境承载力为基础

-建筑与环境空间的融合

-提倡环境尊严

-增加商业消费的吸引力

-推动以人为本的城市政策

-有机城市、空间规划应该保持弹性

POD这十四条原则回归了“以人为本”,强调人在城市开发中是第一优先级。作为一项系统性的城市问题解决方案,其并不拘泥于交通系统建设,而是囊括了从城市规划、街道、产业、建筑、环境、文化以及消费等诸多方面。在安邦智库POD策略下的城市开发,将深刻影响到城市规划及空间关系、宜居城市和社区、城市改造和修正、城市产业、城市活力再造、城市消费、建筑设计、城市的现代性、城市环境、城市文化的再定义等诸多领域,系统性建设和打造真正对行人高度友好的城市公共空间,创造高品质、富有吸引力的城市环境和城市服务。POD理念,实际上颠覆、革新了原有的城市设计和开发原则,但这样的设计和开发原则是有效的,可以解决很多的现实问题。

国内外很多城市正在进行的城市更新活动,都在或多或少地践行着POD理念,印证着它的适用性。从纽约、巴黎等地步行系统的打造,到日前澳大利亚对其最繁忙的交通枢纽??悉尼中央车站及其周围多达24公顷的政府所有土地进行更新,使其成为一个充满活力和令人兴奋的地方,将世界一流的交汇处与创新和多元化的企业和高品质的公共空间结合起来,拥抱设计、可持续性和连通性,发扬其独特的建筑形式和社会和文化遗产,成为未来经济增长的中心,这些正是POD所提的活力中心区以及行人优先原则所要发挥的作用。

第三、POD理念在国内规划项目中的应用已经初具规模

随着几年来安邦智库不断的倡导与推动,如今,无论是新城建设还是老城更新,POD理念已经被各级地方政府所认同,并应用到城市的规划建设中,并且形成了一定规模。

a) 以POD为导向的南京高淳老城区城市更新规划

南京市高淳区是我国第一个被国际慢城组织(Cittaslow International)评选出来的国际慢城,其主要发展理念是“文慢城”。

过去,高淳区,尤其是老城区的发展存在很多问题。例如,高淳老城区居住聚落空间形态、组织模式和风貌特征二元分立,特色要素缺乏整合,老街周边道路疏解压力较大,空间形态、景观体系和交通体系均有待完善,公共设施配置不足,交通流线混乱,城中村混杂等等。

特别是城中村,由于城市发展迅速,政府财力有限,往往在城市扩张过程中绕过城中村,或者选择拆迁量小的先行开发,如在政府主导的开发区进行开发。同时,城中村的更新改造涉及多种较为复杂、繁琐的问题,耗时耗材耗力,往往难以受到投资商的青睐。因此总体来说,城中村问题属于城市发展中的历史遗留问题,亟待解决。目前来看,高淳区城中村现状为,村庄规模和分布密度大,绿化环境与道路条件较差,人口构成复杂。

图 | 高淳老城区城中村:黄泥塘村

如今,为了解决这些问题,高淳区的发展重点也在逐渐发生改变。从最初追求城市景观面貌的改善,到环境品质的提升,进而发展成为促进城市结构的调整和功能的更新,在生态城市理念下,城市更新的目标日趋多元化,更新规划开始探讨如何通过空间的更新触动人和观念的变化,进而推动社区的复兴和高效、和谐的人居环境建设。“十四五”中特别提到的“打响高淳全域旅游‘慢’品牌”、“创新推进生态文明建设”、“打造高端品质花园城市”等目标,一改曾经的大批量基础设施建设的发展风格。事实上,这些目标与安邦智库一直倡导的“以人为本”、“步行优先”、“花园城市”理念高度一致。

2019年,高淳规划自然局的主要领导参加了安邦智库在成都举办的第一届POD国际论坛,了解了“POD理念作为以人为本,行人优先的城市发展策略,是以慢行系统为基础,对城市的交通体系、功能布局、空间策划进行综合的发展模式。是城市从机动化向人性化发展,从效率向品质转变的重要理念”这个规划思想,认为POD理念完全契合高淳市当前发展阶段的现实需求,是进一步提升人民的幸福指数,打造以人民为中心的“文慢城”的优秀指导理念。特别编制了《以POD为导向的高淳老城区城市更新规划》,以慢行系统为基础,对老城区的功能布局、空间策划和交通体系进行了整体探索。近期分局还针对牛头山(约1.5万平方米)、水产市场片区(约2.9万平方米)等老旧片区开展了城市更新设计研究,通过开发转型,让老城区生活品质和生产能力得到提升。

南京市规划和自然资源局高淳分局指出,作为中国首个“国际慢城”,高淳一直致力于全域慢城建设。“山慢城”、“水慢城”成绩斐然,以老城区为核心的“文慢城”建设也正在有序开展,城市低效用地更新基本完成,公共设施配套基本完善,蓝绿体系建设卓有成效。如何进一步提升人民的幸福指数,打造以人民为中心的“文慢城”,是高淳当前发展阶段的现实需求,而POD的理念正契合了这一诉求。POD是以人为本,行人优先的城市发展策略,是以慢行系统为基础,对城市的交通体系、功能布局、空间策划进行综合的发展模式。是城市从机动化向人性化发展,从效率向品质转变的重要理念。

高淳老城区的更新总面积约20平方公里,规划从“系统化”思考谋划,“集成化”解决方案和“精细化”实施管理举措三方面入手,提出了契合高淳现阶段发展的城市价值、发展目标和多维度策略。规划从人的步行需求出发,提出了均好、友好和美好三大慢行发展目标,聚焦三类十一型慢行空间,保障基本的慢行环境、提供宜人的慢行场所和打造美丽的慢行目的地,让人可以走、愿意走、爱上走。识别特色,营造三条魅力街道。增加节点,重组空间秩序,打造3个城市客厅。规划最终预计在全域形成37项基础提升项目,进一步完善城市整体品质,重点打造7大片区,彰显了改造城区以人为本、品质优先的城市高质量发展新范式。可以看出,POD理念中的“以步行道系统为核心,构建城市层级化的活力中心区”、“行人优先的生活品质”、“以步行社区为基础,创造城市街道活力”等原则,完全符合高淳区的一系列发展目标。

b) 上海市新城规划让POD理念走进现实

在我国曾出现过一阵时间不短的新城造城热,而这些新城建设其实存在很多问题。城市为了疏解过多人口、解决住房短缺建设郊区新城,却出现了职住分离带来的更进一步的交通拥堵,加剧大城市病。

新城建设在升温的情况下,盲目贪图“经营城市”,各地新城“千城一面”,城市与产业发展脱节的情况也不断出现。城市的老城区容纳力有限的同时,新区建设出现服务业发展低下、可持续发展机制不足及“空城”“睡城”等现象。例如,由上海嘉定新城初期的土地利用规划图可明显看出,新城的居住用地占比极大,而其它配套的产业、商业服务等用地占比很少,这实际就导致了城市发展的不平衡:白天几乎成为空城,傍晚,上班族则从开发区等上班地点撤离,返回家里,陆家嘴、金桥、漕河泾、闵行、松江等开发区、商务区,则因夜晚人迹罕至几成鬼城。而居住小区则因缺乏居住以外其他功能,晚上成为一座座“睡城”。如此日复一日的“钟摆”运动,成为产城分离的典型特征,其危害在于不仅造成资源、能源的极大浪费,加剧了环境污染和城市道路交通拥堵,同时令广大上班族身心疲惫,城市生活质量大打折扣。

图 | 上海市嘉定新城土地利用规划图(2004?2020)

同时,这种发展建设方式严重影响了土地节约集约利用。功能单一的独立工业区造成“白天上班忙、晚上空城”,独立新城造成“晚上睡觉、白天空城”现象的发生。功能单一的工业区和新城,意味着土地实际利用率非常低;同时抑制了土地增值,无形中鼓励了土地粗放开发,无论是一二线城市,还是三四线城市,虽然在中心城区形成了高容积率的开发区域,但城市开发平均容积率都很低。

2021年3月,上海市新城规划建设推进协调领导小组办公室印发了《上海市新城规划建设导则》(以下简称《导则》)。根据最新发布的《导则》,嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇等5个新城总规划面积约820.2平方公里,将围绕“迈向最现代化的未来之城”这一目标,做汇聚共享、高效智能、低碳韧性、个性魅力的城市。上海市的这一规划建设导则在国内是一次前瞻性的尝试,是帮助系统性的POD原则走进现实的一次重大突破,也是为解决上述问题的一次尝试。从核心思想到体系构建再到实施要求,隐隐中都与以人为本的POD理念相呼应。《导则》以新版土地利用规划(图3)为基础 ,着重提到了活力街区、步行优先等以人为本的规划理念。

“塑造人性化高品质空间,打造活力街区”:上海此次的《导则》将“活力中心区”的概念投入了实践,其3.3章节明确提出“保证街区尺度宜人、慢行友好,界面整体连续、开放复合,功能体验丰富多样、全时段,形成有趣味、可停留、可体验的活力街区”。

“慢行友好”:要求推动交通全要素智能化,打造内外衔接、与城市相融合的交通枢纽,建设全域贯通、绿色友好的慢行网络,营造高效便捷的智能出行场景,探索共享出行、绿色出行新模式。

“小街坊、密路网”:在街区的空间尺度上,《导则》提出,形成小尺度密路网,适合慢行的“无车街区”街坊尺度——以适宜人的活动为原则,建议形成 2 公顷左右的街坊尺度,以小街坊、密路网支撑街区高强度开发。

“构建紧凑城市”:上海的《导则》将“紧凑型城市”的观点,结合到新城的建设之中,提出“形成中心紧凑密实”。具体在《导则》的3.1章节提出“实现新城中心集约紧凑发展,商业商办就业密度达到城市副中心水平,为 8 万人 / 平方公里”;在6.1章节,提出“形成整体有序、尺度宜人、形象鲜明的城市空间。控制新城基准建筑高度,明显低于中心城。打造高层标志簇群,形成具有集中度和显示度的地标形象。按照上海城市建筑高度的层次格局和序列关系确定地标建筑限高,控制高层标志簇群数量与分布”。等等这些理念都与POD的原则紧密呼应。

图 | 上海市嘉定新城土地利用规划图(2017?2035)

有专家表示,此次新城建设的“新”,其中一个体现就是价值导向之“新”。上海此次新城规划深入践行“人民城市”重要理念,紧紧围绕“人”这个核心主体来统筹谋划。目的是打造创造人性化的空间尺度,打造人性化慢行活力街区,建设贯穿全域的慢行网络。建设生态宜居环境,实现步行5分钟进园、20分钟进林带、1小时进森林,新建建筑100%实行绿色建筑LEED标准。《导则》中的这些理念,与 POD原则有很高的契合度,这可以说是国内城市规划和建设中一个值得关注的实践案例。

c) POD理念的应用已颇具规模

通过汇总各方报道来看,对POD理念的实践已经广泛展开。

早在2019年6月,北京市商务局发布了关于征求《北京市商业服务业设施空间布局规划(征求意见稿)》(以下简称《规划》)意见建议的通知。《规划》中提到,北京市的商业开发要从环境轻视型转变为环境友好型,以创建城市良好环境为前提,积极探索、发展新型城市商业形式,鼓励发展公共性消费空间。“公共性消费空间”这一POD理念中原创的概念,被政府文件采纳。

浙江在国内率先提出建设“未来社区”,自2019年写入省政府工作报告后,已历经多个省级文件发布、多批试点及创建项目实践。未来社区的九大场景系统,由空间、功能、技术、机制四要素构成,结合试点及创建项目实践,场景系统设计可以归纳为“PETHRD”6D原则,排在首位的即为“POD生活圈导向(pedestrian?scale?oriented development)。强调注重人的美好生活需要,优先考虑5~10分钟步行社区生活圈的活动交往与生活需求,统筹规划、整体营造10~15分钟社区生活圈,以功能复合的邻里中心、就近便民的生活驿站、楼宇单元的共享客厅等为载体,有机叠加高品质公共服务,构建24小时全生活链服务体系,为全龄段居民提供友好生活环境。”

简单梳理上述以POD理念为指导原则的新建或更新项目,已经覆盖了几千平方公里的项目。总体来看,POD这一“城市更新体系化指导原则”,正在为尚处于更新迷茫之中的城市提供灵感的源泉和行动的指导。

随着中国经济发展进入新阶段,中国房地产在发生格局上的变化——从发展模式到政策环境、以及产业定位都在发生新的变化和更替。政策转向和环境改变将形成新的城镇化发展趋势。房地产行业的转型需要适应这一新趋势,重新予以定位。房地产企业也需要积极学习新的理念和原则,积极参与到城市更新的大潮中。理解并充分运用新的理念,主动契合,或者积极推动各地政府的更新方向和更新理念,相信这样的市场前景和发展空间是无限广阔的!

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