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导语
近日，广州首批宅地竞拍正式落下帷幕。作为22城采用“两集中”供地制度以来第一个吃螃蟹的一线城市，广州此次展开的土地集中出让，在房地产行业中引发高度关注，数十家房企参与了这场规模空前的土地盛宴。
在广州之前，已有长春组织了今年首次集中供地，之后还有无锡、沈阳、重庆、杭州、北京、天津、深圳等逾十个城市将在4月底到5月期间进行各自的首次供地。
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地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，即土地财政。中国的土地财政主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。在中国迄今为止的城镇化进程中，土地财政模式是一种重要的推动力，也是吸引地方政府参与其中的重要机制。
关于土地财政的起源，目前国内普遍的认识是与分税制有关。1994年的分税制改革压缩了地方政府的税收分成比例，地方政府事权与财权不匹配，地方政府财力不足。土地出让金作为地方政府所能支配的最大财源之一，不用上缴中央财政，这就奠定了地方政府走向依赖“土地财政”的基础，对于产业不够发达的地区更是如此。在分税制施行之后，伴随房地产的大规模开发，几乎所有的地方政府都在持续地卖地创收。在2016年，中央正式提出了“房住不炒”的调控目标后，全国新房销售总额从当年11万亿元上升到2020年的17万亿元，涨幅为47%，但同期全国103个大城市卖地总金额仍从2.59万亿元涨到了4.64万亿元，涨幅高达80%，各地的卖地动力仍然十足。
土地财政模式使地方政府通过出让土地使用权完成了城市的“原始资本”积累，以此推动城市的工业化与城镇化发展，在分税制之下缓解了地方财政压力，有一定的正向作用。但地价提升、卖地收入居高不下，直接推动房地产价格一路飙升，导致民生压力越来越大。过于依赖土地财政，导致城镇化出现了某种“异化”，城镇化在相当程度上变成了房地产化，不仅推高了城镇经济的基础成本，还伤害了居民消费能力，影响了城市经济的发展潜力。相对于税收等收入的有限增长，卖地收入多年来的持续高速增长直接导致了地方收入结构出现畸形。如果以土地出让金与地方一般公共预算收入的比例来衡量地方的土地财政依赖度，在一定程度上可以判断城市经济的健康程度。
根据2020年的相应指标，对国内一些城市进行分析，可以看到地方经济与土地财政的相关性。比较各个城市的土地出让金统计数据可以发现，在经济越发达的城市，地方财政越不依赖土地。以深圳为例，2020年深圳的卖地收入为1054亿元，位列全国第13位，其土地出让金占财政收入比例只有27%。从土地财政依赖度来看，在全国主要城市中，深圳的城市经济健康程度名列前茅。一个重要原因在于，深圳城市经济发展依赖的是本地强大的产业，地方财源充足。不过，深圳需要警惕的是，随着城市成本抬升，不少产业正在从深圳外迁，如果发展下去，则有可能出现产业空心化。
从杭州来看，前几年杭州的土地出让金都排在全国第一。2017年杭州土地出让金首次超过2000亿元，2018年达2501亿元，在全国各城市中领跑。2019年，杭州土地出让金高达2836亿元，再度成为“卖地之王”。有统计发现，从2015年来，近五年内杭州土地出让金收入约为10019亿元，杭州的土地财政依赖度曾连续几年高居各城市之首。土地财政曾经给杭州带来了正面作用，利用土地出让金，城市得以提升软硬件水平。当土地出让金大量用于城市建设时，其对于城市发展的作用是良性的。
要强调的是，在杭州以及浙江省的经济中，有较强的产业基础，民营经济比较发达，对城市经济提供了支撑。“产业+城市化”双轮驱动，是杭州得以成为“新一线城市”的原因之一。不过，随着城市成本不断抬高，杭州的“大城市病”也开始出现并显性化。值得注意的是，一些近两年逃离北上、迁至杭州的年轻中产家庭，开始在杭州感受到生活不易，高房价、学区房、交通等烦恼开始让他们有“梦碎”的感觉，这是杭州今后发展值得警惕的信号。
地处东北的长春市提供了另外一种案例。长春市的经济以及财政能力并不算好。长春市2019年度一般公共预算收入为420亿元，比2018年度减少了58.01亿元，占当年吉林省一般公共预算收入的37.61%，排名居全国地级及以上城市第42位、全国省会城市第17位、全国副省级城市倒数第二名。2020年，长春全市（含公主岭）一般公共预算地方级收入440.4亿元、增长1.5%。不过，虽然经济与地方财政的体量不大，但长春的土地财政依赖度排名在全国靠前。有市场统计发现，2020年，长春市一般公共预算收入为440亿，但土地出让收入高达683亿，这使得长春成为全国土地财政依赖度最高的省会城市。
从全国范围看，国内外宏观经济不景气的大环境下，在经济转型升级缓慢、找不到新的经济增长点和财税源泉的大前提下，不断增加的财政支出压力和地方财务风险，确实使得不少地方政府难以摆脱土地财政。明知道再依靠房地产搞城市化无异于饮鸩止渴，但在短时间内这种诱惑显然无法抗拒，难以从根本上得到扭转。可以预料的是，在经济下行压力较大、城市化进程面临转型、政府债务高企的现实之下，地方经济面临的巨大压力将会持续不短的时间，这会在城市经济上有比较普遍的体现，国内多个城市经济出现一定的健康问题，将毫不奇怪。
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那么，如何缓解国内城市在经济和财政上不同程度的“病态”或“亚健康”？这是另一个有待研究的大问题。简单来说，在思路上大致有几个方面：
一是抑制对土地财政的依赖，不再推高城市的土地成本及房地产成本。要做到这一点，需要地方政府以“戒毒”的心态来保持“隐忍”。要明确，城市经济已经进入 “后土地经济”新时期，地方经济对土地财政的“依赖”模式以及房地产发展模式，都会有转折性的调整。当前中国的城市化，要更多在存量上做文章，把城市当做一项资产去经营，通过城市更新搞好城市的品质建设、环境建设，要让资本市场有底气，往提升土地资产价值的这个方向走。
二是要培育实体经济、发展产业；改善公共服务，放开市场准入，鼓励企业大力发展；发展消费。通过一系列发展实体经济的措施，逐步培育和强化税基。不过，这种方式需要的时间比较长，不一定能够解决眼前的短期问题。
三是走资产经营的路子，利用国内金融市场、各类资产市场，通过政府平台公司进行股权投资、资产交易，为地方经济和财政拓展新的渠道。
在安邦提出的 “后土地经济” 概念中，实际上，不靠增量开发来发展城市经济，是完全可以实现的。就比如说，城市建设。城市建设既包括了开发，也包括了在土地上去建大楼之外的东西，如城市改造、旧城更新等，有很多的空间可以发挥。搞物业的人都知道折旧的存在，时间一到它就不行了，混凝土也有折旧的问题，也有损耗期，一般三十年以后，混凝土就会酥化，钢筋都会裸露出来，所以要翻新，要重建。城市重建、装修、再装修是一个很大的市场。一般估计，建楼成本大概占整个建筑构造总成本的30%，内装修还有维护等所有这一切要占到70%。
同样的道理，如果现在政府推出一些政策，配套一些资金，把建设的重点放在旧城改造，放在建筑的再装修这些方面，就比一味地扩大城市面积要强很多。比如香港就规定建筑物的门窗是五年要检查一次，检查完了不合格就要换新的。整个楼可能是15年，有强制性的更新，这样的标准和要求，政府只需要推出一些简单的政策，那么带来的就是建筑业的繁荣，也意味着带来税收，就等于是在做内部的开发。
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土地出让金为各地城市带来丰厚收入，缓解了地方财力不足的问题，为城市基础设施投入及系列民生工程改善作出了一定贡献。但中国经济要想成功转型升级，就必须使地方政府走出土地财政的阴影，各城市必须摆脱土地财政的惯性和束缚，一方面大力发展实体经济和产业，另一方面要利用好金融市场，做好资产经营和交易，才有可能找到地方经济与财政可持续发展的新路子。
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