深圳前海，空中城市的实现之地？

• 工作论文 2021-09-02

无论在东方国家，还是西方国家，高密度城市的很多问题基本是共同的，城市硬件方面的诸多问题、矛盾和冲突，最终都集中在“土地空间”之上，道路交通要占地、环境绿化要占地、所有建设项目要占地，街道商铺也要占地，所有这一切，都在向高密度城市的土地索求宝贵的空间。解决这些城市开发中的问题，需要突破式的思维。基于此，安邦智库首席研究员陈功先生，与建筑师常清先生一起，提出了「 空中城市 」的理论概念 。

●空中城市，指的是将高密度城市的空间概念，从平面扩展到空中，以扩展城市的土地利用为目标，让城市在XZY空间系中的三个维度上向Z轴向实现整合式的发展；在高密度城市中，向天空要空间，进而大幅度提升城市的交通效率，提高土地利用的价值，充分实现后现代主义风格的街区和城市的平衡，实现行人优先概念（POD）下的城市发展。

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国外的相关政策与实践探索

事实上，城市发展几百年来都是平面蔓延的模式，在地表进行城市活动，像同心圆模式、扇形模式、多核心模式。随着工业化、城市化加快，城市逐渐转变为空间集约发展，从二维平面开始向三维立体发展。20世纪60年代，国外开始对垂直城市进行讨论和实践；20世纪70年代，提出紧凑城市的理念，主张高密度、结构紧凑的城市形态；21世纪初，冯仑在哥本哈根会议上提出“立体城市”的概念，提倡城市的竖向发展。

建筑材料、工程技术、立体交通等科技与技术手段的进步加速了城市立体化的进程。19世纪后期，摩天大楼、地铁、地下商业街等开始出现，1885年美国芝加哥出现了世界第一座摩天大楼；1863年英国伦敦就有了第一条地铁线；日本从20世纪30年代开始有了地下街。

立体城市的建设发展迅速，但土地立体化利用在立法、管理层面却发展缓慢。1999年，美国布莱克法律词典中指出土地是由地表、地上空间及地下空间三个部分所构成的一个不可移动和不可毁灭的三维立体空间。日本也曾颁布法令提到土地所有权的范围为地表至地下60米深处。为了规范对地上和地下空间的开发利用，美国等国家开始形成了区分所有权制度，建筑物区分所有权大致分为三种：纵割式、横割式、混合式。

国内的相关政策与实践探索

对于我国而言，土地立体化是自1950年起，为防备空袭进行地下空间的开发，直至现在绝大多数地下项目主体依然是人防工程。随后，由于地下交通的建设，土地的集约节约利用，土地利用开始从横向扩张转为纵向立体化开发。

●2007年11月1日起实施的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，明确了建设用地使用权是物权的一种形式，可以分层，分别在土地的地表、地上或者地下设立。土地使用权不再是一个平面概念，而是一个空间概念。该规定明确建设用地使用权可以分层出让。

●2019年4月，中共中央、国务院办公厅印布了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，提到要加快推进建设用地地上、地表和地下分别设立使用权。

●2020年5月28日新通过的《中华人民共和国民法典》第三百四十五条沿用了过去的规定，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。

除了国家层面的探索外，各城市也进行了一系列的实践工作，但都主要集中在对地下空间的使用，像上海、深圳、广州、杭州、厦门等城市根据国家法律法规要求，结合本区域实际情况也对地下空间的开发利用制定了开发办法，从总体的目标原则、地下空间规划、用地管理、产权登记、建设使用管理和法律责任等方面进行了详细的论述。

特别是深圳进行了更前沿的探索工作，深圳2005年在全国首次公开出让两宗地下空间使用权，土地空间使用权的分层设立开始进入土地管理的实践范畴；深圳前海自贸区打造高标准立体化开发模式，建造高密度立体新城；深圳湾超级总部基地提出打造“深圳湾云城市”，大规模规划高层及超高层建筑。

与此同时，也出台了一系列的政策，如《深圳市地下空间开发利用暂行办法》、《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》、《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》、《深圳市规划和国土资源委员会关于土地分宗、合宗的办理规则》、《前海深港合作区三维产权体数据标准》、《前海合作区立体复合用地供应管理若干规定》。

图 | 三维地籍技术路线

深圳前海以“三维地籍”为核心的土地立体化管理模式，已纳入自贸区创新经验，在全国复制推广。2020年7月7日，《国务院关于做好自由贸易试验区第六批改革试点经验复制推广工作的通知》中明确提出了学习深圳前海经验，以三维地籍为核心的土地立体化管理模式，其主要内容有建立三维地籍管理系统，将三维地籍管理理念和技术方法纳入土地管理、开发建设和运营管理全过程，在土地立体化管理制度、政策、技术标准、信息平台、数据库等方面进行探索，以三维方式设定立体建设用地使用权。

这些国内外的相关政策和实践探索都为空中城市理念的推广提供了很好的基础。从过去的实践也可以看到，虽然政策“明确建设用地使用权可以分层出让，分别在地表、地上或者地下设立”，但过去的研究和实践一直集中在向地下延伸，而忽略了地表和地上也可以分开出让。这正是空中城市理念具有可行性的政策依据。而空中城市的理念也为建设用地使用权在地表和地上空间的分层使用，提供了一个可供探索的实践方向。

空 中 城 市

“空中城市”理论的构想比立体城市、垂直城市更为系统。其情景目标是，要在高密度城市中通过大面积推广架空建筑，实现建筑主体下部空间交由城市来全面利用和发展，将整个城市建筑尽可能的推向空中，尽可能的保留地面空间，作为交通、街道、商业、物流、休闲、娱乐和绿化等公共空间用途，重在整合城市的公共空间，对土地空间实现乘数利用。

建设用地使用权分层出让，就可以实现政府将“城市的脚抬高”，地上二层以上的部分的使用权出让给开发商，完成建筑的功能属性，而地表部分的使用权留给城市管理者，这就有了“空中城市”目标实现的基础。城市管理者可以统筹考虑地面空间，作为公共用途集约规划，也不影响地上二层以上的功能利用。

我们深信，未来的城市的管理者要考虑打破建筑与土地之间关系的传统观念，在已有政策、已有实践上不断创新，空中城市的乌托邦就能变为现实。

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