安邦分析 | “政策研究”与“研究政策”

• 工作论文 2024-07-01

中国的党和政府负责的事务非常多。这种特点使得中国成为名副其实的“政策大国”。简单来说，就是中国的政策种类多、数量多，政策涉及面广，政策背后带的资源多，政策对经济和社会运行的影响力十分巨大。

身处政策大国，对政策的研究是一门“显学”。全国那么多的智库、研究院所、大学、政府政策部门、市场研究机构……都会围绕政策展开诸多研究。

英国学者马克·莱昂纳德（Mark Leonard）曾任欧洲外交事务委员会执行主任，2003年他访问北京时，接待他的中国社会科学院副院长王洛林告诉他，社科院有“50个研究中心，覆盖260个学科，有4000名全职研究员”。莱昂纳德听闻此言，身体不由得在椅子里缩进了一截，因为英国的全部智库也不过区区数百人，全欧洲也仅有千把人，即便在智库鼎盛的美国，也超不过万人，而中国仅一家机构便有4000人之巨，而这样的智库在北京一地还有十几家！带着强烈的好奇心，莱昂纳德花了几年时间了解中国的研究人员圈子，写出了《中国怎样思考？》（What Does China Think?）一书。

马克·莱昂纳德是以打开窗户看中国的视角，向西方介绍中国的智库圈层——他们如何通过研究参与中国改革开放政策的制定，展现中国在改革开放中形成的对世界的新见解。要指出的是，莱昂纳德的调查在20多年前，当时中国刚刚加入WTO不久，搭上了全球化快车，经济快速增长，处于改革开放的黄金时期。20多年后的现在，如果莱昂纳德再看中国的研究圈层，相信他得出的结论会大相径庭。

数量庞大的研究人员围绕政策工作，他们做的到底是什么？

安邦智库创始人陈功认为，政策研究类工作可以分为两大类——“政策研究”与“研究政策”，这是具有不同性质的工作，而且这两种工作有着重要的区别。

所谓“政策研究”，是指通过客观、科学、专业的研究活动，运用科学工具和专业方法论，使用特殊范式的方法，在长时间的维度上追踪研究，去发现现实世界里存在的真实问题，为了解决或改善这些问题，提供科学而可行的政策解决方案，其结果是为了满足公共政策的需求。“政策研究”的过程，如同专业的工程师一样去创造政策，通过面向问题的创造性研究，形成相应的公共政策。由于政策研究立足于田野调研和真实问题，所形成的政策往往能够建设性地解决问题，或者指出解决问题的方向和路径。

所谓“研究政策”，是指对已出台政策的解释性、评论性的研究活动。这种研究的起点不是发现问题，而是基于已经出台的政策做研究。所做的所谓“研究”主要也是“点评”和“事后评论”，主要目的是为宣传政策提供诠释或是对现有政策给予评估。“研究政策”的活动包括许多方面，如了解政策出台后引发的各类反馈，对政策实施后出现的问题和缺陷进行收集和分析，最常见的是对改进政策提出建议。

从对“政策研究”和“研究政策”的内涵界定和区分可以看到，两类研究活动的创造性完全不同，对于真实世界的关注不同，研究成果的创新性和建设性有很大区别。

实际上，虽然都有“研究”以及“政策”的字眼，但两类研究活动是完全不同的两种系统，从事两类活动的也是很不相同的两种人。

毫无疑问，“政策研究”更具有创造性，挑战性更大，是面向未知和不确定性的创造性研究。在安邦智库提出的中国公共政策形成和制定的“四个阶段”（政策形成、政策准备、政策决议、政策执行）中，政策研究工作的创新性主要体现在“政策形成”阶段。

优秀的政策研究工作，往往需要研究者具有敏锐、洞察和系统分析能力。放眼世界，真正的“政策研究者”都是小众的精英群体，他们通过长期追踪形势和事件的发展，从纷繁复杂的世界中，剥离并确立真正有影响力的问题。

看看几家美国真正有实力的研究机构，美国国会研究服务局（CRS），迄今有110年历史，600名员工；美国国务院情报研究局（INR），迄今77年历史，336人（2020年）；布鲁金斯学会，迄今108年，300人。这个人数还包括有大量的行政以及相关人员，真正的核心研究人员，数量更是非常少。如INR只有十几个人，CRS的人数也不多。这些核心研究人员，都是这些著名机构中真正的精英成员。

从国内情况看，在“政策研究者”这个小群体之外，绝大部分研究人群都属于“研究政策者”，他们的主要工作体现在用各种形式解释、点评政策，以及对于改进和优化政策提出建议。前述让英国学者马克·莱昂纳德感到震惊的数量庞大的研究人员群体，绝大部分就属于“研究政策者”。近十多年来，随着国家日益重视智库工作，有更多的资源（钱）流入智库领域，中国智库圈的人员数量有了更大的扩张。现在，无论从智库机构的数量，还是从智库研究人员的数量，中国都比20多年前要扩大了很多。一个例子是，国内智库虽然做政策研究的“主业”不怎么样，但专门研究智库排名和影响力的“副业”却颇为耀眼。这种令人啼笑皆非的结果，其实非常能说明问题，真正活跃的研究者，并非是有关政策的高价值贡献者。

从专业角度看，国内的政策类研究活动可以分为“政策研究”与“研究政策”两大类，前者是面向真实问题的创新研究，后者是注重对政策进行评论和诠释的解释性工作。两类工作系统不同，人群不同，成果不同，对公共政策的贡献也有很大差别。对于中国来说，亟需高水平的“政策研究”，但“研究政策”活动才是现实的主体。

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